民国时期佛山设市初探

佛山市市政公报

1949年10月31日，佛山市人民政府成立。但这并不是佛山第一次设市。早在1925年，佛山就曾设立市政体制。尽管只有两年多一点的时间，但对此后佛山的体制发展产生了深远的影响。然而，这两年多的历史好像被湮没一般，在地方志书中鲜少记载。佛山市档案馆、市地方志办现存有1927年发行的唯一一期《佛山市市政公报》，记载了佛山设市的有关内容及市政存续期间所开展的一系列市政工作。笔者试图通过原始档案，找寻佛山这两年的踪迹。

《佛山市市政筹备处暂行条例草案》

民国以前，佛山为镇建制。明清时期，佛山已经成为经济繁荣的城镇，史称“天下四大镇”“天下四大聚”之一。20世纪20年代，受西方市政思想影响，随着地方自治理论的张扬和经济的发展，国内各省会及主要城市，纷纷设市。1921年广州在全国率先建立新市政体制。而佛山的发展，引起了民国当政者的关注。按照当时广东省的有关规定，凡地方人口满一万以上，经省政府指定，可以设市。1925年，佛山镇从南海县划出，第一次设立佛山市，直隶广东省，并设立了市政厅。

笔者曾于2012年赴南京中国第二历史档案馆查找佛山地区的相关档案。当时查到一份标为1925年9月2日由广东省政府送达广州国民政府的呈文，题为《呈缴佛山市市政筹备处暂行条例草案请鉴核示遵》。广州国民政府同意设立佛山市，并规定了市行政的职权范围。该条例草案共有18条，规定佛山市直属广东省管辖，在市政筹备期间，设立专员一人，总理全市行政事务，并在市政筹备处下设总务科、财政局、工务局、公安局，推进全市的财政、土木工程、公用事业、公安消防、户口调查、公共卫生、教育、慈善等事业的发展。从该草案内容来看，佛山市政府机构精简，其推进的各项事业也已颇具现代城市理念。如《佛山市市立小学教员养成所实行开办布告》，为教育培养储备师资；《佛山市民政局布告：取缔中医生规则十一条》，规范医馆开设标准。此外，对于未来教育的实施也提出意见，如“宽酬教育经费；扩充学校教育；整顿原有学校；取缔私塾；创办社会教育”。

市域范围与道路建设

佛山市政厅成立后，对城市建设工作负有专责，也因此更加重视，开始了较大规模的城市建设活动，包括修筑马路、疏通沟渠、整治江岸、改善交通、兴建公用设施、扩充邮电业务、增加电力和自来水供应，等等。

1925年，时市政厅成立佛山市工务局，开始拓展佛山市区，并制成佛山市区域全图，将佛山市划分为“权宜区域”与“拟定区域”。权宜区域为第一次扩展市界，“凡市中之二十七铺，并附丽本市之村镇皆属之，南至石湾澜石，北至奇槎，东至雷岗堡，西至大富围。”该区域内，“交通便利，户口繁盛，工商两业，均具发展根芽。倘管理得宜，则措施自易”。而拟定区域应是市域未来的发展方向，“东至平洲之东小河为界，南至南顺西江河心至罗格围之南为界，西以罗格围之西大江中心为界，北倚斜岭至葫芦冈一带山麓为界”。只待在权宜区域取得经验后，逐步往拟定区域扩展。在划定市域范围时，考虑到年年发生水患，将大富围划入了市区，以便于将来修理保护。

据《佛山市城市建设志》记载，佛山市内马路的主、次干道开辟，始于1924年。是年，南海县政府开辟缸瓦栏维新埗头至火车站一段马路，后因治安不好，经费不继，有人反对而中断。1928年，江佛、禅炭两公路开筑，1929年中山桥建成。时任南海县县长余心一提议分期开辟市内16条马路。而在这段时间，没有提到1925—1927年的任何城市建设内容。

其实，1925年佛山市工务局成立后，就对市内道路、沟渠等进行勘察，并拟定了修建的办法，提交市务会议讨论。在档案中有如下记载：“本市各街甚少渠道，间有此街已设备，而四周无之，或有而闭塞已久。每当天雨霪浸，行人艰于往来。尤其是屋内用水，亦无从排泄，交通卫生两有妨碍。工务局有见于此，特拟妥办法，提出市务会议通过，不日便见公布执行。”1927年1月下旬，时佛山市市务会议已批准佛石马路先筑第二段工程。3月4日，通过修理市内街道案。可以说，尽管1927年11月佛山市政体制取消了，但城市建设的各项内容却一直延续，甚至让当时的南海县政府重新审视佛山的市政建设，是佛山开启现代化变革的一次实验，也体现了国民政府对佛山重现“天下四大聚”景象的期许。

创办《佛山市市政公报》

1927年3月，当时的佛山市政府创办了《佛山市市政公报》。该公报《发刊词一》阐述了创办市政公报的诸多好处，其中列举四点：“有此公报，用人行政，舆论可公，激浊扬清，兴利除弊，其利一。……有此公报，研究讨论，各尽所知，蒙蔽一清，是非立见，其利二。禅市政府，创建苟完，民信为坚，每生阻力，有此公报，群疑可释，众擎易举，其利三。……有此公报，发扬党化，进展市政，亿万一心，官民合作，其利四。他如增进人民市政之知识，辅益地方商业之进步，明示途轨，免涉纷歧，公报之利，不胜殚述。”

时佛山市政府将此刊物作为对外宣传的舆论基础，尤其是公开政务的阵地。它的使命，一方面是向市民公布市政情形，另一方面是向市民灌输市政常识，让市民认识到市政是为市民而办的，从而协助市政的进步。公报《发刊词二》中，概括了市政所要办理的事务，比如保护市民生命财产、教育设施、交通布置、保护卫生、维持道德、救济贫穷等。通过宣传让市民“要了解什么是市政；要认识市政和市民的关系；市民应要促进佛山市的市政”。由上可知，舆论的导向在城市建设中起着不可忽视的作用。1929年12月，南海县政府开始创办第一期《南海县政季报》。在此之前，南海县没有相关的宣传刊物。其创办初衷，或多或少受到《佛山市市政公报》的影响。

1930年的《南海县佛山市街道全图》（摘自《南海县政季报》）

岂料，《佛山市市政公报》仅发行一期，佛山市的建置再次被改变，被重新划归南海县管辖。尽管被撤销了市政厅，但在之后南海县的一些政府批文，以及当时媒体舆论的报道中，仍然称“佛山市”。比如下面这份1930年的地图，标示为“南海县佛山市街道全图”，甚至南海县县政府也从广州迁到了佛山。可见，其市政建设理念影响深远。民国佛山设市的历史虽短，但不得不承认，这是现代市政理念的一次尝试，也是佛山开始现代变革的经验总结。今天佛山市的城市升级工作，既是对历史的致敬和延续，更是对市民的一种责任。历史应放在当时的社会背景下考量，几百年之后，后人看今天也会在历史长河中进行评判。平实地回顾这段历史，告诉读者真相，是治史者的责任。

（作者单位：佛山市档案中心）

（资料来源：《广东史志》2017年第四期）